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扬州耗资近百亿造350座公园:利益权衡是难点

导读

扬州耗资近百亿造350座公园:利益权衡是难点

近日,扬州市委书记谢正义出书了《公园都会》一书,在这背后是扬州历时5年的“公园都会”实践。

在这5年间,扬州兴建了350座公园,密度到达“10分钟可达”的水平――无论是走路、骑行照样开车,10分钟之内,都可以抵达一座公园。

在扬州的“造园”历程中,公园成为了考察这座都会生长的新视角,公园系统也成了主政者谋划都会的手段。

公园犹如杠杆,撬动着土地价值,吸引产业和人才,公园建设由上至下,被层层推进着,其间随同着争议,甚至曾给这座都会的主政者带来压力。

随着越来越多的公园建成并投入使用,公园投入与产出之间的矛盾并未消弭,治理和维护等方面的问题也逐渐展现。

公园的价值和效益该若何评估,这道“填空题”,谜底待解。

“造园”的扬州样本

2021年底,位于扬州瘦西湖畔的“老体育场”动议拆迁,引发了一场阵容不小的信访风浪,一时间,扬州的市长信箱和网络论坛被种种指斥和抗议之声“塞满”。让这座都会的主政者感应疑心的是,为何市民对一座已无若干使用价值且老化严重的体育场的存废云云在意,而更大更现代化的新体育场已经在建。

多轮的考察发现,否决拆迁的主要是周边的住民,问题的症结也被找到,市民真正在意的不是老体育场的看台,而是体育场里的那条400米跑道;郁闷的也不是拆掉体育场,而是郁闷失去磨炼的体育园地。扬州主政者意识到了老国民对运动公共空间的迫切需求。

扬州的决议层决议,老体育馆拆除后,将距离不远的宋夹城考古遗址公园,打造成免费的体育运动休闲公园,先后投入2.5亿元举行建设。

宋夹城位于瘦西湖景物区焦点地带,原本计划在此建一个商业价值颇高的度假村。宋夹城景物区治理处副书记陈炜告诉《中国新闻周刊》,宋夹城区域经由整体动迁和生态修复,相关投入高达十多亿元。整个决议历程随同着争议,“有过差其余声音,但最后照样决议还国民一个公共空间。”陈炜说。

2021年4月,宋夹城体育休闲公园建成开放,第一年就接待市民游客400多万人次,成为扬州最火的公园。扬州“造园”的帷幕就此拉开,宋夹城也成了扬州公园建设的样板尺度。

扬州大学建工学院副院长、扬州市计划局原总计划师刘雨平是扬州公园都会建设的智囊之一。在刘雨平看来,扬州已经形成了一个对照完整的公园系统。扬州的都会公园系统由大型综合公园、社区公园和口袋公园组成。

从都会整体的计划角度来看,扬州以公园作为都会的主要节点,以沿路沿河绿化将都会绿地系统连为一体,锚固都会形态。公园系统作为都会计划建设的主要组成部门,在计划上打破行政区划的界线,统筹部署都会生态空间。

扬州市住建局党委委员、园林治理局副局长陆士坤接受《中国新闻周刊》采访时,总结了扬州公园建设在土地资源行使方面的两大特点:一是舍得把黄金地段拿出来做公园,二是注重对于一些荒滩、垃圾场和都会洼地的修复、开发,将其建成公园。例如,占地二百多亩的扬州“花都汇”生态公园,原先是垃圾填埋场,东南片区的七里河公园,则是由工业地块刷新而来。

刘雨平以为,公园绝不是知足一个单一的目的,需要形成一个系统,并举行系统的搭配。在刘雨平看来,公园的“大、中、小”搭配不是数目上的“悦目”,而是要知足住民差其余使用需求。

扬州的履历是公园的建设要和扬州的地形地貌连系起来,因地制宜行使空间建公园,而不是一刀切去做事。在扬州的公园都会建设实践中,新城区与老城区公园建设则是两个差其余思绪。

在新区的计划中,扬州往往把大型公园作为计划的焦点,首先思量是中央公园的选址。新区“七通一平”后,往往先在中央区域计划建设生态体育休闲公园,然后根据“公共空间―公共服务―住民住宅”的建设时序,结构学校、商业设施、商品房等。以位于扬州西区的明月湖公园为例,2021年,扬州最先开发新区新城,行使原有河流开挖明月湖,建设中央公园,并在周边结构公共服务设施、大型商业综合体、剧院和交通枢纽。

扬州住建系统一位官员对《中国新闻周刊》示意,新区举行计划的时刻,把公园作为焦点要素举行计划,公园位置先定下来再举行周边配套计划,就可以把这一区域整体盘活,“若是等这一块地方繁荣起来以后,再回过头往复补建公园,可能支出的成本价值和阻力就会很大。”

对于街巷狭窄、公共设施陈旧、配套服务设施差的老城区而言,自己可供开发的建设用地就很少。扬州旧城区刷新的路径就是“双修”,即生态修复和都会修补。除了在老城区适当刷新提升公园品质和增添公园数目外,还可以通过将老城区旧有的景观、旷地加以行使,打造新的社区公园。在推动“城中村”刷新历程中,若是该区域没有公园,“城中村”拆除后整体改为公园。

涉及历史街区的刷新则是另一个难题。扬州作为一座古城,其历史街区具有修建密度大,公共空间缺乏,可用于建设开放空间的用地少等特点,想要“见缝插针”建公园几无可能。口袋公园则被视为解决历史街区修建密渡过大、公共空间缺乏的一把“钥匙”。通过将历史街区“边角料”的废地加以行使,将其建成“口袋公园”。这些规模很小的都会开放空间,散落在都会结构中,成为供住民休憩娱乐的“气眼”。刘雨平以为,这种针灸似的建园方式,能够提升老城区的活力。

扬州市委书记谢正义曾示意,扬州都会生长最忧伤之处就是在推进现代化历程中,没有像一些地方搞大拆大建、一味地建高楼大厦,而是很好地延续和保留了传统。

层层推进

扬州之以是看重“公园”,与扬州对自身都会定位的认知和自己都会的特质亲热相关。扬州市委书记谢正义曾示意,扬州不能能像上海、纽约一样构开国际化多数市,反而欧洲一些虽然小却极富特色的都会则值得学习借鉴。近十年间,扬州并未把主要精神放在搞“千城一面”的土地开发,而是从总体上保持古城的历史风貌。扬州细腻的消费文化和厚实的园林资源则成为这座都会的内在特质。

然而在公园都会的建设历程中,都会的主政者依旧是决议性气力。谢正义在其撰写的《公园都会》一书中亦坦言,决议建公园,最难的是利益的权衡和博弈。以宋夹城为例,一块“黄金地块”是卖土地作商业开发,照样种树建公园,两者之间在经济上相差几十亿。在利益的权衡和博弈历程中,牵涉到部门的利益、年度审核指标,甚至需要背负地方经济生长的压力。

在扬州公园都会的建设历程中,公园建设是由上至下,层层推进的,其间随同着争议,甚至需要不停地在推进历程中“统一头脑”。

扬州延续三年将公园系统建设目的列入市委、市政府民生“1号文件”举行审核,形成“市级公园行政主管部门、县(市、区)级公园行政主管部门、公园治理单元”三级公园治理网络,并确立市、区两级审核制度,将审核效果与治理经费挂钩。

扬州市住建局党委委员、园林治理局副局长陆士坤告诉《中国新闻周刊》,每年的公园建设义务是下达给各区县,并在年底举行审核,相关目的义务必须完成。

在资金保障上,扬州市政府把公园建设纳入国民经济和社会生长设计,各级政府以及功效区治理委员会将公园建设和治理经费纳入财政预算,政府每年从土地出让金中拿出5%用于植树造林和都会绿化。

在立法方面,扬州通过制订《扬州市公园条例》,对扬州公园系统建设不会由于向导人的调换而发生转变、公园数目和面积不得削减、公园三级治理架构的主体及其职能等事项作了明确,并赋予公园管护单元一定的权限。扬州人大延续三年都是将公园建设作为考察的议题,每年针对公园举行专项督察。

扬州“公园都会”的推进历程中,都会主政官员的理念则被贯彻到底,甚至细化到树木的栽种方式,例如重点推荐的源自欧洲的“树阵景观”。陆士坤告诉《中国新闻周刊》,扬州市财政配有专项奖补资金,去年仅绿化奖补资金就达5000万元。

对于“公园都会”建设,扬州都会资源的倾斜力度是强有力的,然而另一面则是相对“弱势”的园林部门。

历史上,扬州许多旅游景点被园林、文化、文物、宗教等部门涣散统领,某种水平上,扬州的都会旅游依旧异常依赖传统的瘦西湖、个园、大明寺等着名景点,旅游收入没能脱节“门票经济”的约束。

在扬州的园林治理系统中,瘦西湖景物区职位超然。宋夹城景物区治理处副书记陈炜告诉《中国新闻周刊》,瘦西湖蜀冈景物胜景区管委会是直属于扬州市的准一级政府。这就意味着它拥有准一级体例、财政,税收包罗综合执法机构。而园林部门则由于所辖资源有限,耐久偏于“弱化”。陆士坤坦言,以往园林部门在区县并无处室,属于单打独斗,事情推动对照难。

在今年的新一轮机构改造中,扬州不再保留单独设置的园林治理局,江苏省内传统旅游都会南京、苏州、无锡仍保留园林局。相比于镇江等都会把园林合并于旅游部门,服务于旅游业差异,扬州原园林治理局的相关职能并入住建局,其服务于都会建设的用意加倍显著。

同样在推进“公园都会”建设的成都市,则将原市林业和园林治理局、河山局、建委、龙泉山都会森林公园管委会等部门职能举行整合,设置成都市公园都会建设治理局。希望优化职能设置、提升行政效率,制止气力涣散、统筹协调不足、多头指导、多重汇报等问题。

南京大学修建与都会计划学院教授王红扬接受《中国新闻周刊》采访时示意,建设“公园都会”的历程中,是否设立新部门并不是要害,要害是做好整合事情,完善顶层设计,本质上是要推动整个都会的治理现代化。

“造园”背后的“账本逻辑”

2021年扬州主城区启动都会公园系统建设,至2021年累计投入近百亿元,高投入引来社会上“议论纷纷”。

公园的价值和效益若何评估?刘雨平以为,公园的价值是潜在的,很难对其经济价值和效益做到量化评估。多位扬州官员对《中国新闻周刊》示意,短期看,建公园的效益不如引进一两个大项目来得快,但从全局生长的角度来看,公园建设能动员都会环境更新,提高土地价值,吸引人才、群集产业,为都会注入活力。

作为扬州“公园都会”计划设计的主要介入者,刘雨平告诉《中国新闻周刊》,扬州从一最先就没有把通过公园来撬动土地升值,作为一个直接的目的。提升民生福祉,仍是扬州公园都会建设的主要目的。

在刘雨平看来,近五年来,扬州并没有把大量的精神放在房地产开发上,而是“扎扎实实地建公园,”但对于都会而言,有价值的土地永远是稀缺的,公园对于提升周边区域土地价值的杠杆效应显著。

扬州廖家沟中央公园周边地价,从2021年的530万元/亩上涨到2021年的682.67万元/亩;非都会中央区域的师姑塔公园周边地价,从2021年的347.33万/亩上涨到2021年的644万元/亩。三湾公园的建成开放,使得周边安置小区二手房报价半年上涨23.74%,商品房价钱上涨21.32%。宋夹城公园周边一小区房价从2021年的11860元/平方米上涨到2021年的14044元/平方米。扬州内陆学者所作的一项考察显示,74.5%的受访者以为“有都会公园配套”是买房的“主要”因素。

另一方面,扬州的主政者以为公园建设潜移默化中提升了都会的吸引力和竞争力,吸引人才、群集产业,促进都会二次增进。在公园都会建设的大靠山下,以软件信息产业为代表的投入产出率高、就业条理高、自然资源或者是土地资源占比小的创新型新经济成为首选,这也意味着扬州给相关产业落地,设置了门槛。

据宋夹城景物区治理处副书记陈炜先容,瘦西湖景物区实验“公园+产业”的模式,希望能吸引更多的总部经济落地。在各地招商优惠政策趋同的当下,扬州希望依附优美的环境和完善的配套服务来“引凤筑巢”。在廖家沟都会中央公园的周边,扬州选择结构科技产业综合体、实验室、专家楼和人才公寓,在三湾公园周边建设智谷,引入企业总部、科技综合体,楼宇成为这些新经济模式的载体。

刘雨平以为,在知识经济时代,公园这类的公共空间给人提供了来往的场所,知识的互动共享对都会影响伟大。

在公园都会的推进历程中,扬州的执政者们希望形成一种共识,一个都会对于公园的建设不能只算“小账”,而要算“大账”。公园建设虽然让都会失去某个单块土地开发的短期经济利益,但却可使都会获得经济、社会、生态等方面的综合收益。

受访的官员们均示意,“公园效益展现需要一个耐久的历程。”

投入与产出难平衡

停止现在,扬州全市共建设350多个公园,其中,主城区共有大巨细小的公园200多个。凭证相关计划,至2035年,扬州市中央城区共计计划公园321座。随着越来越多的公园建成并投入使用,公园投入与产出之间的矛盾并未消弭,治理和维护等方面的问题也逐渐展现。

相关数据显示,扬州一些公园规模较大,投入金额也较多。如扬州三湾生态公园一期总投资36亿元、廖家沟都会中央公园设计总投资16亿元、邗江北湖湿地公园一期工程总投资约5亿元、蒋王半岛公园景观绿化工程总投资1.12亿元。后期维护和治理成本同样不菲。

宋夹城体育休闲公园办公室主任刘利明告诉《中国新闻周刊》,宋夹城公园属于差额津贴单元,即自主创收一部门,财政津贴一部门。宋夹城公园一年约有2000万元的运维成本开支,而自身造血能力有限,绝大部门是靠财政的支付。扬州大巨细小的公园,运维成本险些都依赖财政津贴。

有学者建议社区和口袋公园可以主要靠财政拨付和召募资金,而市级、区级公园由于占地面积大、有较宽裕的生长空间,因而应有合适的商业模式,通过增添营业收入来增强自身造血能力,从而减轻财政肩负。

一样平常而言,免费开放式公园的盈利方式包罗:通例收入,包罗小门票的收入、购物点的收入、游乐项目的收入、餐饮的收入或广告密布收入等;非通例收入包罗展会和流动;尚有招商引资的收入。

宋夹城景物区治理处副书记陈炜告诉《中国新闻周刊》,宋夹城未来可能会在园区试水类似“shoppingmall”(即购物中央)的商业模式,也会增添一些体育赛事和培训营业。“希望通过环境吸引人气,把人流转化为消费。”陈炜说。

中国旅游研究院助理研究员战冬梅以为,公园既然是公益性的,就不能稀奇着眼于它的造血能力。至于在开放式的公园内设置消费场景,则要因地制宜。战冬梅建议可以实验一些夜间游的项目,来增添一些适当性的创收。天下旅游都会团结会首席专家魏小安则以为,公园是公共产物,不需要造血。根据市民的逛公园需求,设置商业服务设施,即为合理。

扬州大学建工学院副院长、扬州市计划局原总计划师刘雨平告诉《中国新闻周刊》,扬州建设都会公园系统,就没有思量短期内实现投入与产出平衡。刘雨平以为公园跟蹊径桥梁一样,就是个公共设施。“公园有个利益,运作得好,效益会越来越增添,公园的价值可以逐步去做。”刘雨平说。

随着扬州都会公园系统建设的深入,公园的数目和类型越来越多,公园分级分类尺度及治理规范缺乏,导致公园之间治理乱七八糟。陈炜以为,这一难题的要害是要执行尺度化治理。而另一方面公园治理体制不顺、公园治理相关的执法律例缺乏,则使得许多治理问题难以有用解决。

扬州市住建局景物园林四处长陈静告诉《中国新闻周刊》,作为一级园林治理部门,在一样平常治理中最大的难题是住民对公园设施、绿化的损坏,其次是噪音污染、遛狗和占道谋划。由于公园治理部门没有执法权,只能依赖团结执法来解决。

刘雨平以为,公园维护不力,会带来一个恶性循环。刘雨平建议公园应根据使用需求,合理计划建设,对于使用频率高的公园,就要鼎力维护,对于田野公园可以建成自然式的免维护公园,以降低维护成本。

制止一哄而上

现在,越来越多的都会把眼光聚焦到“公园都会”这一新观点上,然而现在“公园都会”仍没有一个明确的界说,也没有一个可控参考的范式。

东南大学修建学院教授成玉宁以为,“公园都会”既不是“都会+公园”,也不是“公园+都会”,而是“城在园中”。考察公园都会应当是个系列指标,而不是一个单一指标,也不应当简朴的数据化,应当是一城一特色,一城一指标,这个指标是相对于这个都会的既有的自然本底而制订的。

多位受访专家示意,扬州并非是可以随便复刻的样本,公园都会得因地制宜,公园都会也是解决“千城一面”的一剂良方。

扬州大学建工学院副院长、扬州市计划局原总计划师刘雨平以为,一些都会对“公园都会”存在明晰误区,公园建得越大越好,钱砸得越多越好,这就会形成新一轮的虚耗。

成玉宁则告诉《中国新闻周刊》,对公园都会的推动一定是讲科学,绝不是搞运动。若是是一哄而上,会发生新的问题。成玉宁强调,要把“公园都会”这件好事指导到科学的路径上,制止一本好经被歪嘴僧人给唱歪了。“都会差异于一座修建,唱歪了以后就是一个都会永远的遗憾。”成玉宁说。

南京大学修建与都会计划学院教授王红扬示意,地方不能光把“公园都会”当成时机,而是想着通过“公园都会”可以解决都会生长中的哪些问题。

刘雨平以为公园都会建设之前,得做好顶层设计,都会得有一个战略性的思索。在顶层设计上,成玉宁以为首先要解决好两性问题,也就是生态的敏感性和土地行使的顺应性问题。其次是要重点处置好两态问题,也就是都会的生态和都会的形态之间要耦合生长。

战冬梅对《中国新闻周刊》示意,公园建设不能要体面,搞政绩工程,大笔的财政投入进去以后,后期难以维护,造成财政肩负。“我以为出问题往往不是公园的问题,而是最初建设的时刻缺乏有一个合理计划。”战冬梅说。

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(《中国新闻周刊》)

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